近年来，国家对于财政转移支付非常关注。2018年2月，国务院办公厅出台的《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》明确要求，共同财政事权分类分档转移支付，被归入一般性转移支付范畴。
    不过，从总体上来说，我国目前并未制定以转移支付为主体的专项法律，在处理中央财政和地方财政关系时，主要参考国家出台的一些政策规定或是规范性文件。这些文件、政策的法律效力远不及专项法律，与财政转移支付制度的严格要求也难以保持同步。具体而言，我国还没有从法律层面对财政转移支付的相关问题做出解释，包括转移支付的主体、不同主体所承担的义务和所拥有的权利、转移支付的内容和目的、转移支付的监督和责任追究等。这样一来，势必会导致财政转移支付制度的落实不力和执行不到位，在制度执行过程中得不到足够的法律指导和保障，从而妨碍了基本公共服务均等化目标的实现。
    法治中国建设的内容之一，就是要确保所有制度在法治轨道内执行，而缺少了救济制度，财政转移支付的权利就得不到完整的保障。在财政转移支付执行过程中，一旦出现矛盾就需要通过救济制度来进行应对，如果没有救济制度，完全通过行政手段强制执行，有可能导致矛盾激化。财政转移支付的唯一对象就是资金，一旦财政转移支付的资金使用不当，就会产生以权谋私的腐败问题，必须通过强有力的监督机制防微杜渐，只有这样才能确保国家利益不受损失。
    财政转移支付制度完善的法治化，应从以下几个方面下功夫：
    第一，出台具有法律效力的专项法律。从本质上来说，财政转移支付是国家宏观调控方式的一种。国家实施转移支付，是为了减少地方经济发展的过大差异，解决各级政府财力不对等的问题。但是，由于我国实施转移支付制度的时间比较晚，而且未能及时制定相关的法律，致使财政转移支付行为无法可依。要从源头上解决问题，就必须尽快出台专项法律，对财政转移支付行为进行法律监督。
    首先，目前我国财政转移支付的方式很多，除了一般性转移支付和专项转移支付外，各地方还存在税收返还、地方上缴等其他方式，应当仅保留一般性转移支付和专项转移支付，取消其他支付方式。而所保留的这两种支付方式，一般性转移支付要以实现财政均等为目标，对财政资金进行科学分配；专项转移支付则是要制定更严密的监管措施，明确专项转移支付的目的、要求和流程。
    其次，要确保财政转移支付决策的独立性，负责制定决策的机构，其对应的职能和承担的责任都应当从法律层面予以明确，最大限度消除行政化色彩。如果出现违法行为需承担怎样的法律责任，不同违法行为对应不同的法律责任，这一点一定要详细说明，从而消除责任不清、规定不明的问题。
    第二，制定财政转移支付救济制度。之所以要制定财政转移支付救济制度，主要是为了解决财政转移支付制度执行之后，由于各方利益不同而出现的矛盾，如果出现矛盾而没有相应的救济制度进行弥补，就有可能导致争议无法解决而使得财政转移支付无法顺利进行，就不可能实现基本公共服务均等化。从我国的国情实际出发，比较易于操作的救济方式是，允许各省级政府执行声明异议制度。如果财政转移支付执行过程中，各省级政府有异议，就可对财政支付委员会提出声明异议，从而获得权利救济，这样就避免了财政转移支付的不平等问题，为基本公共服务均等化目标的实现提供了保障。
    第三，制定财政转移支付的监督制度。目前，我国财政转移支付制度的监督主体较少，除了权力机关之外，行政机关、司法机关、社会力量等都应当被纳入监督主体范围中，共同承担监督职能。这样就可以最大限度减少财政转移支付的执行风险，同时这也是对各个执行主体的有效约束。为确保财政转移支付制度的顺利实施，可规定由某个部门承担资金管理职责，统筹负责与资金管理有关的各项工作。
    第四，制定相关配套制度。对政府干预和市场调控的范围，进行明确的法律界定。如果政府干预过度，有可能增加财政负担，不利于财政转移支付制度的顺利执行；而如果政府干预不到位，也有可能导致公共服务不完善。要把握好政府干预和市场调控的“度”，一方面需要出清竞争性领域的财政资金配套，另一方面还需要对救济型、应急型资金的配置行为制定更严格的规定。要对政府事权和财权的划分做出明确规定。随着“营改增”的全面铺开，地方税收减少财力不足，如何寻找其他税种弥补地方财力，使地方财力有稳定的收入来源，是非常具有现实意义的问题。而要清楚地划分各级政府的事权，则可先简化政府层级，这样事权就变得更具体，比较容易划分。为了便于中央政府和地方政府的有效协调，可建立事权协商机制。总而言之，财政转移支付制度是否可顺利运行，关键在于立法和相关制度的制定，取决于是否能从法律层面解决问题。
    国家之所以要实施财政转移支付制度，从根本上说就是要避免贫富差距过大，实现大范围内的社会公正。财政转移支付的主要手段，就是对社会收入、支出进行调整，优化财政资源配置方式，完善财政资金使用方式。只有建立健全相关的法律制度，才能确保财政转移支付制度取得理想的效果。(作者单位：山西省公安厅)

陆杰