党的十九大报告提出，“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”，而科学规范的中央和地方财政关系必须具有清晰的财政事权和支出责任划分、合理的财力配置和明确的目标导向，并且要科学界定各级财政事权和支出责任，形成中央与地方合理的财力格局，不断推进基本公共服务均等化进程。
    权责清晰就是要形成中央领导、合理授权、依法规范、运转高效的财政事权和支出责任划分模式。按照体现基本公共服务受益范围、兼顾政府职能和行政效率、实现权责利相统一、激励地方政府主动作为等原则，正确处理政府和市场的关系，合理划分各领域中央和地方财政事权和支出责任。财力协调就是要形成中央和地方合理的财力格局，为各级政府履行财政事权和支出责任提供有力保障。一是中央和地方各自本级收入与所承担的支出责任相协调；二是实现中央和地方掌握的总财力与支出责任相协调。区域均衡就是要着力对财政困难地区增强兜底能力，不断促进区域间基本公共服务均等化。财政体制改革的核心即是理顺中央和地方财政关系，明晰中央和地方的权责。

    ◇改革背景

    始于1994年的我国分税制改革，奠定了此后中央与地方财政关系格局，但随着改革的深入，逐步形成财力向上集中、事权向下集中的倾向。地方政府“钱少事多”，使得事权和支出责任不相匹配，地方事权过多而财力不足成为我国财税体制亟待解决的问题。因此调整中央和地方政府间的财政关系，明晰事权才能更好地明确中央和地方的支出责任；也只有合理分配两级政府收入，才能确保中央与地方为公众提供更好的公共服务。
    2014年6月中央确定财税体制改革，在保持中央和地方收入格局大体稳定的前提下，进一步理顺了中央和地方收入的划分。合理划分政府间事权和支出责任，促进财力和责任、办事和花钱相统一，必须建立事权和支出责任相适应的制度。2016年8月，国务院印发《关于推进中央与地方财政事权支出责任划分改革的指导意见》，开启央地财政事权和支出责任划分的改革。2018年2月，国务院印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》（下称《方案》），对基本公共服务领域中央与地方共同财政事权范围、基本标准、责任分担等予以明确。一揽子亮出八大类18项与老百姓生活密切相关的改革举措，包括义务教育、基本就业、基本养老保险、基本医疗、基本住房保障等领域，列出了几大财政事权事项，包括基本公共卫生服务、城乡居民基本医疗保险补助、计划生育等，并将其按照中央财政事权、中央与地方共同财政事权、地方财政事权分类，明确了中央、地方所应承担的责任。

    ◇改革意义

    财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责，支出责任是政府履行财政事权的支出义务和保障。合理划分财政事权和支出责任是政府有效提供基本公共服务的前提和保障，是建立现代财政制度的重要内容。央地财政事权和支出责任划分改革要合理界定政府与市场的边界。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，正确处理政府与市场、政府与社会的关系，合理确定政府提供基本公共服务的范围和方式，将应由市场或社会承担的事务，交由市场主体或社会力量承担；对应由政府提供的基本公共服务，明确承担财政事权和支出责任的相应政府层级。按照“谁的财政事权谁承担支出责任”的原则，确定各级政府支出责任。
    1994年分税制改革以来，按照中央统一部署，山西不断完善省以下财政分配关系，积极探索财政事权和支出责任划分，初步构建了现行省以下财政事权和支出责任划分体系框架，为完善社会主义市场经济体制、保障和改善民生、促进全省经济社会事业持续健康发展发挥了重要作用。然而目前城乡区域发展和收入分配差距依然较大，就业、教育、医疗、居住、养老等公共服务领域，仍然供给不足。现行省以下财政事权和支出责任划分不太规范，政府职能定位不清，一些本可由市场调节或社会提供的事务，财政包揽过多，同时一些本应由政府承担的基本公共服务，财政承担不够；政府间财政事权和支出责任划分不尽合理，提供基本公共服务的职责交叉重叠等。这种状况不利于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，不利于政府有效提供基本公共服务，必须实施省以下财政事权和支出责任划分改革。

    ◇改革路径

    按照《方案》安排，基本公共服务领域中央与地方共同财政事权的支出责任主要实行按比例分担，并保持基本稳定，对基本公共卫生服务等7个事项实行中央分档分担办法，并将其分担比例适当简化和归并为五档。第一档为8∶2，第二档为6∶4，第三档为5∶5，第四档为3∶7，第五档为1∶9。山西是第二档，中央分担60%，自己负担40%；对义务教育公用经费保障等6个按比例分担、按项目分担或按标准定额补助的事项，暂按现行政策执行。对基本公共就业服务等5个事项，中央分担比例主要依据地方财力状况、保障对象数量等因素确定。
    改革的路径有两方面：一是调整完善转移支付制度。按照坚决兜住底线的要求，积极调整完善中央对地方一般性转移支付办法，提升转移支付促进基本公共服务均等化的效果。对不同地区中央承担不同比例与实际财力状况的少量差异，中央财政将继续通过均衡性转移支付予以调节。二是推进省以下支出责任划分改革。中央财政要加强对省以下共同财政事权和支出责任划分改革的指导。结合省以下财政体制，合理划分省以下各级政府的支出责任，加强省级统筹，适当增加和上移省级支出责任。县级政府要将自有财力和上级转移支付优先用于基本公共服务，承担提供基本公共服务的组织落实责任；上级政府要通过调整收入划分、加大转移支付力度，增强县级政府基本公共服务保障能力。（作者为山西省社会科学院研究员；本文系2016年山西省“四个一批”人才资助项目《促进基本公共服务均等化财政体制研究》和2018年山西省社会科学院规划课题“基本公共服务领域央地财政事权和支出责任划分改革路径研究”的阶段性成果；项目编号：YGH2018006）

武小惠