“编者按”

在推进城镇化进程中，城市建设与马路市场的矛盾越来越突出。太原市区马路市场占道经营引起的交通拥堵、噪声扰民、秩序混乱、管理缺失、食品安全、卫生脏乱等问题的反弹回潮成为城市管理的一大难题。管松了，市民意见大；管严了，影响摊贩生计。如何破解城市建设与马路市场的难题呢？本版今日刊发读者的意见和建议，希望能够引起有关部门的重视。

记者观察 监管缺位造成乱象

多头管理等于不管

    太原市对马路市场的管理由城管、交管、工商、食药等多部门负责。政府对马路市场管理职能的分工越来越细，但要做到管理职能的无缝衔接，却是一个新课题。正是由于分工过细，造成管理部门互相扯皮，谁也不管的管理盲点。
    管理分工日益细致，要求人们在工作当中不仅要圆满完成自己职责内的任务，还必须瞻前顾后，而城市管理人员只是囿于自己的责任内，与本人职责相挂钩而又不在职责范围的事情一概不管。其核心就像百姓讥讽的那样：“铁路警察，各管一段。”一方面，管理者个体责任心不强，直接降低整体责任的强度，导致工作中隐患不断。另一方面，又总认为自己不过是一个节点而已，还有其他若干环节、关口，因而不愿再操心，未能更多地尽职尽责，这种责任推诿必然造成工作的重大失误。

轰轰烈烈走形式

    有群众形容城管对马路市场的管理“用打一天鱼晒两天网说有点轻，管理人员是打一天鱼晒8天网。”监管单位不管理，只是时而督导。而乱占马路摆摊的，要么找个关系顶住不理茬；要么明改暗抗，似乎改了，其实没有，就这么拖着。但你要说监管部门完全不管吧，似乎也不客观，比如上级要检查，或者是媒体批评报道了，就会引起监管部门重视，很快就整改；有时媒体批评报道了，也不接受监督，不整改。这是一种典型的责任缺失。监管方明知问题所在，却放任其发生，而且事后都能找出许多冠冕堂皇的理由来应付舆论，推卸社会责任。
    这种现象，充分暴露出一些部门和单位责任意识淡薄，责任不落实或落实不到位，制度和管理还存在不少漏洞。出现问题，既有主观原因也有客观原因，主观上，关键是缺乏责任心和责任意识，普遍存在的问题是为责任而责任，即不用心负责。在实践中，扎扎实实搞形式，轰轰烈烈走过场，用形式主义来糊弄。

只收费不管理

    管理与尽责是两个概念，不是因为你在这个位置上就说明你尽职尽责了，只有你尽职尽责了才证明你确实在这个位置上，尽职就是承担执行责任。执行力分积极执行力和消极执行力两种，当消极执行力充斥某个部门的时候，积极执行力就会减弱。
    省城大街上，从事道路管理的部门不少，但能管理到位吗？一位站在路边、袖子上戴着“交管”字样的女同志，看见划的停车线内有车停，赶紧上前计时收费，而许多人把车随意停放在停车线外，她连问也不问，更不用说劝阻，对于在眼前摆摊的，更是视若无睹。记者曾经问道，为什么停在线内的收费，停在线外的不管？这样一来，让守规矩的人不是觉得吃了亏吗？久而久之，谁还愿意把车停在停车线内？她回答：“那些不是我们管的范围，我们只管在停车线内收费。”
    忽视执行责任的管理者是执行力的最大障碍。市民说，收钱时，抢着往前冲；管理时，谁也不愿承担责任。

逃避制度约束

    这个问题包括两个方面，经营者的利益驱动，管理者的设计缺陷。
    在马路上乱摆摊的，一种是没有摊位，一种是不愿意缴费进摊位，还有一种是有门面，但是为了扩大经营场所，“伸舌头”经营。现实中突出的问题是摊位有限，政府规划的地方太少，经营的人太多，造成一些人想守法经营，但自己无法解决这个问题，所以实际上这部分人是被逼得不守法。说白了，是政府没有尽到责任。
    对政府而言，规划一些符合绝大多数人利益的菜市场非常重要。为什么那么多部门，就是管不好太原市区的马路市场？上有政策下有对策固然是原因之一。在各种制度中，个人利益应该让渡一些公共权利，以服从公共利益的需要。马路市场的摊贩，想必多数人明白这个道理，但就是不愿意这样做。他们对制度采取了“选择性遵守”的态度：符合个人利益，就遵守；不符合个人利益，则千方百计寻找漏洞，规避制度的约束。

真诚告白 制度缺陷影响执法

    马路市场主要由城管部门管理，管理不好市民怨言多，在采访中城管部门工作人员也道出了他们的苦衷。

人员结构老龄化

    管理人员配备短缺。像太原市城乡管理行政执法局迎泽区分局编制内人员只有170人，实有156人，辖区117平方公里、513条街道，人口近60万，而且地理位置处于市中心，年轻协管人员，未经培训，素质较低，容易惹麻烦，不敢大胆用。迎泽区分局主要管理市容市貌、工商委托授权的无照占道经营、火车站综合管理和区政府交代的各项任务。任务重人员少，难免管理不到位。管理人员存在老龄化问题。迎泽分局绝大多数人都奔50岁了，平均年龄47岁；人员配备不合理，女同志占1/3。
    工资待遇低，执法人员缺乏积极性。

部门互相推诿

    如路边用车辆卖食品，应该由城管、交管、食药、工商、卫生、税务等部门共同管理，实际上哪个部门都不愿管。分工过细，执法时城管和其他部门形不成很好的合力，管理效果不太好。

难以统一调动

    2011年5月体制改革，太原市城乡管理行政执法局各个执法中队由所属街道办事处统一管理，安排工作，人、财、物、责、权、力都下放到各街道办事处，听从街道办事处指挥，执法时难以统一调动。

市场不能满足需求

    客观方面也存在一些问题，如杏花岭区有专门的便民瓜果销售点，迎泽区就没有，迎泽区寸土寸金，好地方都被开发或绿化了。政府应该找合适的地方，多建不以营利为目的的正规市场，保证商贩有钱挣，只有这样才能把商贩安顿住。

对话城管 权责分离管理不易

    迎泽区地处太原中心市区，由于规划不合理，管理不到位，马路市场问题突出。6月16日，记者采访了太原市城乡管理行政执法局迎泽区分局办公室王光明主任。

权力分散 制约了执法效果

    问：对城管的管理方式改制后，给执法效果会带来哪些影响？
    答：权力分散、无法调配统一执法。权力统一的好处是能够统一协调，统一处理、管理人员无借口推卸责任，形成责任追究制。但现在太原市城乡管理行政执法局的各个执法中队，工作由城区政府安排，市局和各个分局，分局和各个中队，都是这种管理模式，各执法中队归街道办管，我们只负责业务分配、下发文件、派督办单、集中培训，没有监督检查各个街道办和实际进行市容市貌整治的权力。城管执法中队的人力、物力、财力归街道办事处管理后，他们的命运掌握在街道办事处手里，安排工作时，他们当然听街道办的。这样造成下发的督办单执行不力，推脱迟缓。
    权力分散，还造成执法力度不够。对突出问题不能集中优势兵力一块解决，对重点地区进行集中整治。2004年到2007年，太原市的城市管理就比较好，当时实行统一管理和奖励措施，公安部门抽出一部分人员专门配合城管执法。遇到钉子户统一处理，像用三轮车等交通工具做生意，拍照取证后就直接扣押，重罚500元，那时一辆三轮车也就500元，罚得再也不敢做了。因为有统一指挥，执法时，各个城区可交替执法，有效地避免了人情关系户。
    权力分散还带来了执法环境不好的新问题。在一个地方执法时间长了，容易形成关系户，制约了执法效果。就好比领导在一个地方呆时间长了要调动一样。所以现在城管执法就不好办。
    问：现在市民普遍感到城市管理不如以前，比如双塔寺街(上图)马路上摆摊的特别多，和农村集贸市场没啥两样，但在街上很少见到城管人员执法，这是为什么？
    答：从去年开始，太原市搞城市建设，大部分人员被调去以协助拆迁为主要工作，本职工作有点荒废。城管执法力量本来就不够，还要受城区政府和街道办的影响，不能干自己的主业，结果是马路市场商贩乱成一锅粥。

分工过细 不能形成执法合力

    问：夏天到了，街上摊贩明显多了，有个有趣的现象，一些人带车经营，这种情况好像没人管。
    答：这就牵扯到执法分工过细的问题，像这种情况，按规定，应该是工商、城管、交警、食药等部门一起管，一辆车归几个部门管。政府明确规定，车辆由交通部门主管，城管为辅，实际都在推。交警不能只贴罚单不扣罚，这种情况看谁牵头执法，我们配合过，但很少。实际上还是执法没有形成很好的合力，城管执法管理就比较困难，拖车，也不能。
    问：太原的城市管理分工太细，互相推诿扯皮、造成监管空白，有没有一种办法解决这个问题？
    答：政府应该成立一个综合执法队，把各个执法部门的职能都集中起来，权力归于一个部门，采用责任追究制，统一协调、统一管理，像北京市城管连乱停车都管。

转变方式 给执法带来影响

    问：现在执法方式转变了，但执法对象没变，管理起来有什么不同吗？
    答：执法形式从传统的“鹰式”执法逐渐发展为文明的“鸽式”执法，可是执法对象却没有变。执法时主要是说服、批评、教育，情节轻微的首次不罚，说清楚规定就行。碰到钉子户，到处告状。也有很多钉子户阻挠执法，比如有一次一个钉子户因被执法人员阻挠，就带着铺盖、炉子搬到我们办公室，我们让公安部门处理，公安部门无法处理，我们找到信访局，他们也没办法。
    建设和谐社会，提倡“文明、和谐、规范、安全”的执法理念，不可暴力执法。对于坚决不服从管理的才依法取缔，但往往做不到，有时对方人多，不能取缔，有时都把东西装车上了，对方又给抢走。中国是个人情社会，有时你还没动他东西，他就告你了，执法人员还会受到谴责，实际上还是没办法。
    再有我们自身安全出了问题，得不到处理或者有关部门不闻不问，难免会让执法人员感到失望，产生消极情绪。

问计专家 多措并举破解难题

市场化运作法制化管理

    省公安厅王景平：马路市场的出现有必然性和客观性，它不仅仅是市场的问题，某种意义上更是人性的解放。其所造成的街道乱、马路乱、市场乱，都是管理乱导致各种乱的蔓延，乱是因为管理的软弱，某种程度上影响了人的思想。如果依法管理的话，也就是罚点钱，起不到根本作用，但要是扣了车，马路市场的经营者又会每天和城管闹，其实最重要的是从传统执法到文明执法的过渡，执法方向的空白。
    十八大以后要着重解决城镇化建设的问题。因为大部分马路市场的经营者是农民，由于城镇化建设征地、圈地，他们已经没地种了，而现行的土地承包制也有点过时了，他们没地种只好来摆摊，比打工要挣的钱多。
    有些居民聚集区附近正规的菜市场该建就要都建起来，既然有马路市场，说明有人需要，我们要做的就是把它正规化。这些人要挣钱要生活，市民要方便，我们只有一方面正规化，另一方面坚决打击不合法的。

是去是留尽快决策

    太原市城乡管理行政执法局王光明：如果要彻底解决马路市场混乱问题，政府就要合理组建新市场，具体规化到哪条街、哪条道，各街道办要有合理的规范思路与具体的工作安排；要么就把不符合条件的摊点彻底清理掉。
    对执法人员，引进好的管理机制，加强责任心教育，工资待遇有待提高，激发大家的工作积极性。

以民为本 分类施治

    　省社会科学院高春平:不应将马路市场简单取缔，而要以民为本，分类施治。（一）干道撤除
    凡在交通要道与主要干道经营的货位摊点，应按照国家交通法规和城市道路安全条例，一律采取取缔方式。同时充分利用次支道路、一般道路和街道两侧边角空地，力争既不影响交通，又能顾及市民日常生活。
（二）切块建市
    对地处背街、小巷和车辆较少地段乱摆日杂副食、蔬菜水果、风味小吃的，执法部门可逐一调查、登记、动员、劝说，按行业归口规划，调整布局，通过定人、定位、定岗管理，改变杂乱无序状况。
（三）行业一条街
    对遍布大街小巷就地散乱卖水果、衣服鞋帽或小吃的，有关部门应要求业主开设门店，连片集中，规范设摊，有序经营，尽量按行业设置食品、蔬菜、瓜果、鞋帽一条街。
（四）夜市一条街
    按照严管白天、规划夜市的原则，在指定路段晚间专门安排风味小吃、日杂百货一条街，并进行规范登记注册，有序管理。对在主要街道从事烧烤扰民、污染环境的一律取缔。
（五）背街延伸
    凡地处城市核心周边地段的马路市场，关键是要调整摊位布局，尽量疏通要道，让摊位向背街小巷延伸。
（六）严控摊点外溢
重点路段和正在修建的路段附近的分流干道要安排专人管守，集中治理。重点管理与街道交叉口的市场外溢和市场内路缘石以下的摊点，保证路缘石以下摊点全部到路缘石上面摆放，严格管制摊点外溢，加大对屡教不改摊贩的处罚力度。
（七）鼓励果农进社区
    对夏秋季节性进城贩卖蔬菜水果流动性大的农民，要想方设法为其找相对稳定的市场；鼓励流动摊点进社区、进居民小区；加强小区规划，今后凡5千人以上居住人口小区，应规划生活超市，开办便民农贸商店。

本版策划:高文静 方永利

文字采写/图片: 姚姬娥