一位省级综改试点县挂职干部引出的七点建议

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中共山西省委党校、山西行政学院课题组经过实地调查研究，6月19日就试点县先行先试、破解发展难题，提出七点建议。作为建议执笔人，省委党校教务部副主任、副教授张路，自2012年9月至今，一直挂职担任省级综改试点县灵丘县副县长，负责推动该县的综改试验工作。融入当地的事无巨细、亲身参与的心得体会，使他对县域综改试验有了一种平实的视角，提出的问题与对策真材实料，现实针对性很强。

1.针对干部改革顾虑应在允许试错、宽容失败上有突破

省委书记袁纯清在全省转型综改试验区建设大会的讲话中特别强调：“既然是试验，就要允许试错、宽容失败，就要敢于承担责任，能够原谅试错行为。”允许试错，要有法制层面的保护、制度层面的保证、机制层面的保障。

建议通过相关法规、条例，明确试点县对于法律、法规、规章和国家政策未规定的事项，可以在职权范围内先行尝试，可以对行政管理、公共服务、市场监管等事项进行更多的改革试验；探索建立“试错”判定制度，对于是否属于“试错”给予科学判定，探索建立“试错”豁免制度，明确允许试错、宽容失败的范围、领域和尺度；探索建立“防错”机制，变“事后监督为主”向“全程监管”转变，让纪检、组织部门参与、融入到综改试验中，建立“事前、事中、事后”为一体的全方位、全过程监管动态体系。

2.针对发展活力不足应在推进标杆项目建设上有突破

项目建设是推进转型综改、增强发展活力的总抓手和动力源。当前，亟待规范和推进标杆项目建设。

建立和完善选项机制，注重时效性、先导性、示范性、地域性，从实际出发，突出区域特色和比较优势，考量经济基础和承载能力。建立和完善立项机制，改变“项目靠跑、资金靠要”的行为，关键是要使立项更加公开透明、科学规范。建立和完善考核机制，注重对项目质量的考核，解决“重数量轻质量”的问题；注重对项目推进的考核，解决“重引进轻落地”的问题；注重对项目成效的考核，解决“重规模轻效益”的问题。

3.针对资源综合开发应在推进矿产管理体制创新上有突破

把资源开采、收益和生态修复三个环节结合起来，实现资源规模开发、成果收益共享、环境综合治理。

改革矿业权，完善资源市场配置机制，扩大矿业权招标、拍卖、挂牌出让比例，完善信息发布程序，加强交易标的上市前审核，降低和规范市场准入门槛；改革矿产管理机构，完善资源开发运营机制，扩大试点县资源管理自主权，建立矿业权出让前置审批联席办公机制，统筹协调各方利益；改革地方留成比例，完善资源收益分配机制，提高矿产资源补偿费收入留成比例；改革矿山治理模式，完善生态修复机制，建立由企业、地方和中央政府共同负担的矿山环境治理和生态恢复政府专项基金制度，建立矿山环境治理和生态恢复政府部门之间的协调机制，探索矿山治理项目的资源化和市场化途径，授予试点县采煤沉陷区、废弃工矿地、劣质土地的审批权和使用权。

4.针对土地结构短缺应在推进土地管理制度创新上有突破

解决土地的结构性短缺和利用效率低下问题，就要在“五制”上有突破：

复垦制。探索政府推动、市场拉动、项目推动三种模式，重点对工矿废弃地、矿渣、尾矿占用地和交通、水利等基础设施废弃地进行复垦。

占补制。按照“数量不减少、质量按等级折算”的原则，用“复垦指标”将区内的耕地置换出来，促进土地资源有效配置，实现城乡建设用地占补平衡、增减挂钩。

服役制。对露天采矿用地和尾矿库占地，办理临时用地手续，“只占不征”，明确土地服役期限，缴纳土地使用保障金，土地用途不变、权属不变，服役期满后由占地企业复垦。

补偿制。探索建立切实可行的多渠道、多形式的利益共享机制，使农户获得可持续财产性收入；采取 “就地转移”“就近消化”“先培训、后上岗”等方式，拓展农民就业增收渠道。

审批制。鼓励社会投入资金，将未利用地，如荒山、坡地，开发为建设用地，不纳入土地利用总体规划和年度计划，由试点县政府审批后，直接办理建设用地手续。

5.针对资金短缺问题应在两个创新、两个完善上有突破

加快资源向资产、资本、资金的转换，切实解决贷款难、贷款贵、贷款慢的问题，就要从两个层面加以推进：

在微观上，企业应侧重两个创新：金融体系创新，金融产品创新。发展村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、中小金融服务专营机构等新型金融机构，逐步形成机构种类健全、网点覆盖率较高、资金供给充裕、市场竞争充分、专业化水平高的金融体系；探索“企业加农户、企业加保险加联保贷款”等信贷业务，推行“银保合作贷款履约综合财产保险融资”试点业务等，减少信贷风险、降低信贷门槛。

在宏观上，管理应注重两个完善：完善管理机构，完善管理机制。目前，11个省级试点县设置“金融办”的只有两个，且机构和功能都需完备；要加强督导、推动、帮助试点县，尽快设立和完善金融管理机构，与省市两级形成衔接贯通；搭建高效、透明的合作平台，充分发挥财政资金的规模效应和杠杆放大效应，营造诚实守信的良好环境。

6.针对煤炭价值流失应在推进煤炭资源税费体制创新上有突破

重点要解决煤炭价值的流失和补偿，加大对煤炭开采源头、中间和末端的调节。

体现对资源“耗竭”的限制保护。煤炭等矿产资源是不可再生资源，要按资源储量而不是按产量计征，这就能使计税标准与资源开采规模、回采率直接挂钩，从源头上限制资源的破坏和掠夺性开采。

体现资源的级差收入。煤炭等矿产资源属性决定其价值直接由资源品种差异决定，因而动力煤、焦煤、无烟煤要确定不同的级差收入，贯彻税收公平原则。

体现对生态环境的修复补偿。煤炭等矿产资源，在开采、使用和开发的过程中，都会造成对生态资源的破坏，必须配套有税收的硬约束。

体现对市场变化的调节。煤炭等矿产资源型产品，受市场价格波动影响较大，要有调节机制，价格高时上调税，企业有能力承担；价格低时下调税，保护资源型企业度过“蛰伏期”。

7.针对生态环境欠账应在推进生态补偿机制创新上有突破

着力改善环境，加大生态修复力度。

多渠道筹措生态补偿基金。形成补偿主体多元化、补偿方式多样化的资金筹集和投入体系；积极稳妥地推进排污权交易、水权交易、涉矿权交易和林权制度改革，建立资源环境的市场化补偿机制。

加快生态补偿立法进程。尽快完成《山西省生态环境补偿条例》立法工作，明确生态补偿的基本原则、主要领域、补偿范围、考核评估办法、责任追究等，推进生态补偿的制度化和法制化。

积极开展生态补偿试点。对重灾区、原态区、关键区三种类型的生态功能区，应进行重点补偿。探索对生态建设的 “直接补偿”，或对功能区内承担生态成本的劳动力、产业结构调整进行“间接补偿”等多种形式，加快生态补偿、生态建设和环境综合治理同步推进。

本报记者 胡 羽 朱 慧