2025年更加积极的财政政策将从加大民生保障支出、扩大对终端消费直接投入等方面推动居民收入稳定增长。更有温度的高质量发展、更切实的人民福利，将成为这一年的经济新航标。

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从因地制宜提出化债方案，到继续将财政资金用于保障就业、教育、医疗等基础民生领域……2025年开年以来，地方两会陆续召开，一本本地方政府工作报告、“民生清单”为更有温度的2025年留下注脚。

“有的时候钱花到哪里去、花的效果如何，比（支出）额度更重要。”在中国国际经济交流中心日前在京举办的“经济每月谈”会议上，粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒提到2025年财政政策要实现四个优化，其中就包括优化财政支出结构，“财政政策的重点要从投资为主转向投资和消费并重，这有利于解决居民的后顾之忧，对消费潜力的释放也将产生积极作用”。

为2025年定调的2024年中央经济工作会议，把“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”作为2025年九大重点任务之首。会议还提出“要保持经济稳定增长，保持就业、物价总体稳定”“促进居民收入增长和经济增长同步”。

这意味着，除支持就业外，2025年更加积极的财政政策将从加大民生保障支出、扩大对终端消费直接投入等方面推动居民收入稳定增长。更有温度的高质量发展、更切实的人民福利，将成为这一年的经济新航标。

服务“新市民”

“扩大消费的问题是一个经济变量的调整，实际上需要转变经济增长方式，转变由来已久的重投资轻消费、重基础设施建设轻基本公共服务、重工业化轻城市化、重城里人轻外来人的思维方式，特别是农民工的政策导向需要变。”在近日在京举行的新浪财经2024年会上，国务院发展研究中心原副主任刘世锦以一个数据讲述城乡居民之间的差距，“农村居民月均养老金不足200元，与城市居民差距很大”。

这些天，这位长期研究经济理论和政策问题的学者多次呼吁要以结构性改革扩消费稳增长，并为以进城农民工为主的新市民群体发声。他认为，从国际比较的角度看，我国现阶段的消费有一种结构性偏差，这受制于多种因素，其中一个因素就是基本公共服务均等化水平滞后，“重点是对农村居民、进城农民工欠账较多”。

来自住房保障方面的现状是，有的外来务工人员可能在老家有小楼，但大部分时间租住在城里。“虽然统计时说的是住房面积很大，但实际住房状况不佳。”在刘世锦看来，现阶段住房供求关系已由总量问题转为结构问题，在总量过剩、价格下滑的背景下，仍有大量人群存在居住困难、住房质量不高问题。为此他建议，要大力度提升以进城农民工为主的新市民在保障性住房、养老、社保、医疗等方面的公共服务水平，短期重点可以由政府收购滞销住房转为保障性住房，或租或售向新市民提供。

他还提到，要给城乡居民双向创业、就业、置业以更大的空间，带动中国第二轮城市化浪潮。“从国际经验来看，城市核心区一般居住人口30%左右，60%以上在核心区之外的都市圈范围，特别是城乡接合部范围，我国这方面还有很大的潜力。”刘世锦说，在提升城市化比例的过程中，我国的中等收入群体有可能快速增长，“我们希望用10年左右的时间，中等收入群体由目前的4亿人增长到8亿人-9亿人，（在）这样的中速增长期，服务消费占比可能有较大幅度的提升”。

“消费能力是什么？就是居民的收入。居民收入增长，消费才可能增长。”罗志恒注意到，2024年年底召开的中央经济工作会议提到“稳住楼市股市”“适当提高退休人员基本养老金，提高城乡居民基础养老金，提高城乡居民医保财政补助标准”，这分别对应了居民收入中的财产性收入和转移性收入，对于事关工资性收入的就业，中央经济工作会议更是作出了多项部署。

与此相呼应，2024年年底召开的全国财政工作会议提出2025年财政政策重点发力的六方面工作，在支持保障和改善民生方面，会议明确，突出就业优先导向，支持教育强国建设，健全人口发展支持政策体系，促进卫生健康事业发展，织密扎牢社会保障网，推动解决人民群众急难愁盼问题。

让专项债“四两拨千斤”

实际上，集中财力办大事始终是我国财政惠民生的准则。财政部部长蓝佛安曾在2024年全国两会期间回答记者提问时表示，“精打细算，才能油盐不断”“党政机关过紧日子，不是捂紧钱包不花钱，而是该花的花，该省的省，做到‘大钱大方、小钱小气’”。

同样被认为能发挥“四两拨千斤”作用的，还有财政工具箱里的地方政府专项债券。在罗志恒看来，新一年改革专项债制度，要放宽专项债使用范围，从“额度找项目”改为“项目定额度”，“实施以‘项目储备决定专项债额度’的机制，避免再现‘有收益的项目不够，导致专项债发行和使用进度偏慢’的现象”。

2024年12月25日发布的《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》明确，扩大专项债券投向领域和用作项目资本金范围，实行专项债券投向领域“负面清单”管理，在专项债券用作项目资本金范围方面实行“正面清单”管理。该文件提到，将完全无收益的项目，楼堂馆所，形象工程和政绩工程，除保障性住房、土地储备以外的房地产开发，主题公园、仿古城（镇、村、街）等商业设施和一般竞争性产业项目纳入专项债券投向领域“负面清单”，未纳入“负面清单”的项目均可申请专项债券资金。

对此，财政部预算司司长王建凡在国新办近日举行的“中国经济高质量发展成效”系列新闻发布会上介绍，专项债券用作项目资本金的领域从原来的17个行业增加到22个，新增了新兴产业的基础设施、卫生健康、养老托育、货运综合枢纽、城市更新等5个行业以及一些细分行业。“同时，以省份为单位，可用作项目资本金的专项债规模上限由25%提高至30%。”王建凡说，范围扩大了，规模占比也扩大了，这都有利于地方政府提高投资能力和推动经济结构转型。

截至目前，青岛、湖北、天津等地已启动2025年度地方债券发行工作。1月13日和14日，湖北省在上海通过公开招标方式成功发行2025年首批地方政府债券1012亿元，包括新增一般债券223亿元、新增专项债券338亿元、再融资债券451亿元，成为2025年全国首个发行地方政府债券的省份。该省财政厅相关负责人表示，募集资金全部用于市县，围绕稳增长、保民生、防风险等方面持续发力，助力推动社会经济高质量发展。资金主要投向市政和产业园区、农林水利、交通基础设施等一批含金量高、针对性强的项目，以高水平投资和项目建设稳住经济基本盘，全力保障2025年“开门红、开门好”。

为结构性改革赢得时间和空间

将大规模中央财政资金直接用于老百姓消费，发行地方政府专项债券4万亿元、1万亿元超长期特别国债用于扩大投资，制定实施近年来力度最大的一揽子化债方案、合计安排12万亿元政策资金……2024年精准发力的财政政策为支持经济社会平稳健康发展提供助力，对于2025年，财政部副部长廖岷在上述国新办举行的新闻发布会上表示，更加积极的财政政策未来可期。

他从“力度、效率、时机”三个方面加以介绍。在力度上，财政部将用好用足政策空间，加强逆周期调节。提高财政赤字率，加大支出强度。进一步增加对地方转移支付，增强地方财力、兜牢“三保”底线。安排更大规模政府债券，包括超长期特别国债、地方政府专项债券等。“总之，财政政策将切实加大力度，为稳经济保驾护航。”

与此同时，这一年财政的科学管理也将稳步推进，“把每分钱都花在刀刃上”。廖岷说，在效率上，财政部将大力优化支出结构，更加注重惠民生、促消费、增后劲。加大对稳就业的支持，通过推动增加居民收入、健全社保体系、培育新的消费行业、改善消费条件等来支持提振消费。围绕加快发展新质生产力，加大对教育人才、科技攻关、乡村振兴、绿色低碳等领域的支持。

“刺激要为结构性改革赢得时间和空间。”此前探讨过短期刺激措施的刘世锦在上述新浪财经2024年会上又一次提及刺激措施。他表示，为稳定经济增长，防止价格和产量短期内负向螺旋下行，有必要采取适度规模的刺激措施，但刺激是有代价的，并不是规模越大越好。

他进一步解释，现阶段中国的结构性改革与发达国家有重要区别，美欧日等发达国家结构性改革主要是促进创新形成新动力，需要较长时间且有很大不确定性。中国的结构性改革也要激励创新，但更紧迫、更现实的是解决基本公共服务、城市化、收入差距、公平竞争、增长政策导向等问题。这些改革很多内容可以“立竿见影”。

“我们要用‘刺激加改革’的方法，‘花钱建新制度’，争取在不太长的时间内，集中解决制约消费需求扩大的深层结构性体制性问题。”刘世锦说。

记者 朱彩云